今年是實施“十一五”規劃的最后一年，也是謀劃“十二五”時期農業農村發展的重要一年。回顧總結過去五年農業農村發展的基本經驗，深入分析未來五年農業農村發展面臨的主要問題，研究探討“十二五”時期我國農業農村發展的目標任務、基本思路和途徑措施，具有非常重要的意義。
當前和今后一個時期農業農村發展面臨的問題和挑戰
保持農業農村經濟社會較快發展，對實現2020年奮斗目標具有關鍵作用。“十二五”時期，是全面建設小康社會的重要時期。從當前和今后一個時期看，促進農業農村經濟社會發展，既具備許多有利條件，也面臨不少問題和挑戰。
（一）農業發展方式依然粗放，保障國家糧食安全和主要農產品有效供給的壓力增大
從需求方面看，“十二五”時期糧食等主要農產品需求將呈剛性增長。一是人口總量和結構變化帶來的增長。二是消費結構升級和加工需求擴大帶來的增長。消費者對農產品品種的需求日益多樣，對農產品質量安全的要求不斷提高，農產品加工業的發展對農產品原料的需求也迅速增加，這些都將進一步增加對農產品的需求。
從供給方面看，我國人多地少，耕地資源嚴重不足，隨著工業化和城市化的推進，耕地面積還將繼續減少；淡水資源總體短缺，時空分布不均，不少地方超量開采地下水，缺水將成為制約許多地區農業發展的瓶頸；農業生態環境整體惡化的局面沒有改變，臺風、酷暑和嚴寒等極端氣候發生概率增加，區域性、季節性的干旱、洪澇災害交替出現并有加劇跡象。隨著農村勞動力轉移規模的逐步擴大，留在農村從事農業的勞動力整體素質下降。農業基礎設施和技術裝備落后，農業科技自主創新能力不強。
（二）農村經濟社會發展滯后，實現全面建設小康社會奮斗目標的任務十分繁重
當前，我國農村經濟發展滯后，農民收入水平低，城鄉收入差距持續擴大。“十二五”時期，保持農民收入較快增長、扭轉城鄉收入差距持續擴大的趨勢難度加大。一是依靠農業發展促進家庭經營性收入增長的空間不大。受國內農產品供求狀況和國際農產品貿易形勢變化的影響，“十二五”時期通過增加產量和提高價格實現農民收入較快增長難度較大。二是依靠農村勞動力轉移就業促進工資性收入增長呈放緩趨勢。三是依靠政策性因素促進轉移性收入增長的作用減弱。今后隨著補貼規模的擴大，增速下降的趨勢會更加明顯。
在農村公共服務方面，基礎設施和社會事業發展水平較低。全國規劃內仍有1.7億左右農村人口尚未解決飲水安全問題，農村規模化集中供水的覆蓋率仍然較低；農村部分地區農民出行難問題還沒有得到根本解決；還有相當部分農戶仍在危房居住。農村合作醫療保障水平低，公共衛生服務條件仍較差，看病難、看病貴問題還比較突出；農村社會保障水平較低，養老保險還處于起步階段。
（三）城市帶動農村作用不強，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的要求緊迫
進入新世紀以來，我國城鎮化呈快速發展趨勢。但在城鎮化快速發展過程中，城鎮化質量不高，對農村的輻射帶動作用不強。首先，城鎮人口增長滯后于城市空間擴張。其次，我國的城鎮化具有明顯的“半城市化”特征。第三，城市產業發展對農村帶動能力不足，城市公共服務向農村延伸不夠，城市化的成果沒有更多地惠及農村和農民。
“十二五”時期農業農村發展的目標任務和基本思路
（一）目標任務
根據黨的十七大提出的到2020年實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，到“十二五”末期，要努力實現以下目標任務。
——農業現代化建設取得新進展。農業基礎設施和生產技術條件顯著改善，機械化、水利化、信息化水平大幅提高；農業經營組織化程度進一步提高，土地產出率、資源利用率、勞動生產率明顯提高；現代農業產業體系進一步完善，農業抗風險能力、國際競爭能力、可持續發展能力顯著增強；農業綜合生產能力進一步增強，國家糧食安全和主要農產品供給得到有效保障。
——新農村建設再上新臺階。農村二三產業加快發展，農村經濟結構進一步優化；農村勞動力轉移就業規模不斷擴大，新增轉移就業總量達4000萬人；農民收入持續增加，2015年達到8000元；農村基礎設施顯著改善，人居環境更加和諧；農村文化事業、教育水平、醫療服務條件明顯改善，社會保障體系實現全覆蓋；鄉村治理機制進一步完善，農民民主權利得到切實保障。
——城鄉一體化新格局初步形成。城鄉實現統一規劃，城鎮建設、農田保護、村落分布、生態涵養等空間布局進一步優化。資金、技術、人才、管理等生產要素在城鄉之間實現有序流動，城鄉產業關聯度進一步加強。財政對農村公共事業的保障水平進一步提高，城鄉統一的基礎設施和公共服務均等化取得明顯進展。城鄉統一的人力資源市場基本形成，農民工權益得到切實保護。戶籍制度改革取得重大突破，縣鄉管理體制改革取得新進展。
（二）基本思路
“十二五”時期，促進農業農村發展的總體思路是：深入貫徹落實科學發展觀，把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求，堅持“三農”工作是重中之重的指導思想，堅持統籌城鄉發展的基本方略，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的基本方針，加大投入力度，創新體制機制，強化農業基礎，增加農民收入，促進農村和諧，為實現全面建設小康社會的奮斗目標打下更加堅實的基礎。
“十二五”時期，促進農業農村發展的工作重點是：加快轉變農業發展方式，大力推進現代農業建設；促進農村經濟社會全面發展，深入推進新農村建設；轉變城鎮化發展方式，加快推進城鄉一體化發展。
加快轉變農業發展方式，大力推進現代農業建設
從總體上看，農業基礎設施和技術裝備落后，土地產出率、資源利用率和勞動生產率較低，農業集約化水平和組織化程度不高的問題依然突出。“十二五”和今后一個時期，要加快轉變農業增長方式、創新農業經營方式，大力推進現代農業建設。
（一）加快轉變農業增長方式
以改善農田灌溉條件和提高耕地質量為重點加強農業基礎設施建設。由于農業基礎設施建設滯后，全國農田有效灌溉面積比重僅為48%，中低產田比例高達67%。“十二五”時期，要把改善農田灌溉條件和提高耕地質量，作為加強農業基礎設施建設的重點。
隨著大中型水利建設步伐的加快，小型農田水利建設明顯滯后，已成為改善農田灌溉條件的制約因素。加強小型農田水利設施建設，一要大幅度增加各級財政用于小型農田水利工程建設補助專項資金規模，形成各方力量參與小型農田水利建設機制。二要深化小型農田水利設施產權制度改革，探索農業灌溉工程運行管理財政補貼機制，健全小型農田水利設施管護機制。
部分地區土壤退化、養分失衡導致耕地質量下降，要采取綜合措施進一步提高耕地質量。一要大力推廣保護性耕作技術，最大限度地減少農業耕作對土壤層的破壞。二要進一步完善測土配方施肥、土壤有機質提升試點等項目實施機制，提高補貼標準，擴大實施范圍，鼓勵和引導農民采用秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥等土壤改良技術，提高土壤有機質含量。三要以糧食主產區為重點，進行水、土、田、林、路綜合治理，提高穩產高產農田比例。
以開發應用先進適用技術和提高技術裝備水平為重點增強農業科技支撐能力。“十二五”時期，要圍繞提高我國農業科技創新和推廣應用能力，著力抓好科技創新、農技推廣和農民培訓三個關鍵環節。一是科技創新既要“頂天”又要“立地”。一方面要加大農業科技投入，大力推進農業科技自主創新，培育具有重大應用價值和自主知識產權的科技成果；另一方面要加強農業技術研發和集成，加強優良品種培育，加大先進技術成果的轉化和應用。二是農技推廣要加強基層農業公共服務機構能力建設，加大“農業科技進村入戶”工程實施力度，引導農民專業技術協會等社會力量承擔公益性農業技術推廣服務項目，形成各種社會力量廣泛參與的農技推廣新格局。三是農民培訓要以種養能手、科技帶頭人、農村經紀人和專業合作社負責人為重點，加快新型農民培訓和農村實用人才培養，加強農業技術推廣普及，努力克服農業勞動力素質結構性下降對農業科技應用的不利影響。
以推進農業結構戰略性調整為主線著力構建現代農業產業體系。當前我國農業產業體系還不健全，農產品優質品率不高。“十二五”時期，要以市場需求為導向、科技創新為手段、質量效益為目標，調整優化農業結構，著力構建現代農業產業體系。
一是實施新一輪優勢農產品區域布局規劃。加大對優勢農產品和優勢區域的扶持力度，引導資金、技術、人才、管理等生產要素向優勢產區集中，加快形成優勢突出和特色鮮明的農產品產業帶。二是要突出產業發展重點。糧食、棉花、油料等大宗農產品要繼續推進高產創建，提高綜合生產能力和供給保障水平。蔬菜、水果、花卉等園藝產品要推進集約化、設施化生產，提高專業化、規模化生產水平。畜牧、水產等養殖業要推進標準化健康養殖，提高質量安全水平。三是強化農產品質量安全工作。支持綠色食品和有機食品發展，加快良種開發和推廣應用，提高農產品優質品率。
以資源節約利用和生態環境保護為重點促進農業可持續發展。長期以來，我國農業的增長主要依靠增加物質投入，不僅浪費了大量的資源，還帶來了生態環境問題。“十二五”時期，要把節約資源和保護環境放在現代農業建設的突出位置，發展節約農業、循環農業、生態農業，增強農業可持續發展能力。
一是大力發展節約農業。開發推廣節能技術，鼓勵生產使用節能環保型農業機械。加大節水和排灌機械購置補貼力度，推進農業節水與農業水價綜合改革。二是大力發展循環農業。積極培育以非糧油作物為原料的生物質產業，推進農林副產品能源化、資源化利用。在現代農業示范園區開展循環農業試點，探索發展循環農業的有效模式。三是大力發展生態農業。強化對水源、土地、森林、草原、濕地等自然資源的保護，繼續推進天然林保護、退耕還林、草原建設和保護、退牧還草、水土流失治理、濕地保護和荒漠化石漠化治理等生態工程建設。健全農業生態環境補償制度，形成有利于保護自然資源和農業物種資源的激勵機制。
（二）創新農業經營方式
完善農村土地承包制度，發展農業適度規模經營。隨著越來越多的農村轉移勞動力在城鎮就業定居，農業從業人員逐步下降，發展農業適度規模經營的條件已初步具備。當前和今后一段時期，擴大農業經營規模主要有兩條途徑：一是通過土地經營權流轉，擴大土地經營規模；二是引導一部分農戶退出承包地，增加人均土地占有規模從而擴大農業經營規模。首先，要穩定現有土地承包關系，賦予農民包括占有、使用、收益、處分和抵押等更加完整充分的土地財產權利，加強對農戶承包權的物權保護。其次，要健全土地承包經營權流轉市場，規范土地流轉行為。第三，探索建立經營權流轉補貼制度。
健全農業社會化服務體系，提高農業經營組織化程度。當務之急是要盡快建立起覆蓋全程、綜合配套、高效便捷的新型農業社會化服務體系，擴大農業服務規模，提高農業經營組織化程度。
一要抓緊制定和落實針對農民專業合作社的財政、稅收和金融支持政策，提高農民專業合作社的生產經營、技術應用、信息搜集和市場開拓能力，充分發揮其為農服務的基礎作用。二要在繼續支持龍頭企業做強做大的同時，倡導龍頭企業積極履行社會責任，充分發揮其為農服務、帶農增收的骨干作用。三要健全鄉鎮或區域性農業公共服務機構，使其成為農業社會化服務體系的重要支撐。
促進農村經濟社會全面發展，深入推進新農村建設
社會主義新農村建設開展以來，我國農村經濟社會發展取得了較為明顯的成效。當前的主要問題是，農村經濟發展相對滯后，農民收入水平仍然不高，基礎設施和社會事業長效投入機制尚未建立，農村公共管理機制還不完善。“十二五”時期，深入推進新農村建設，要全面繁榮農村經濟，促進農民收入增長，建立長效投入機制，完善公共管理體制。
（一）全面繁榮農村經濟
大力發展農產品加工業。“十二五”時期，大力發展農產品加工業，一是重點培育一批產業關聯度大、帶動能力強、有國際競爭力的大中型農產品加工龍頭企業，帶動相關產業發展。二是鼓勵引進國外先進加工技術，支持企業與各類研發機構聯合開展重大關鍵加工技術的攻關，加快科技成果的轉化應用。三是加大對農產品加工企業原料基地建設。四是制定實施農產品加工業發展規劃，加強行業管理和自律。
加快發展農村二三產業。一是抓住城市工業結構轉型升級、產業轉移、技術擴散的有利時機，加快農村工業發展。二是加快技術改造步伐，淘汰落后工藝和設備，圍繞節約資源、提高效率，減少面源污染、保護生態環境，促進農村工業轉型升級。三是加強土地利用規劃管理和項目用地審批管理，解決農村工業發展用地問題。四是加大對吸納就業能力強、技術含量高、低碳環保的農村工業發展的信貸支持力度。
大力發展縣域經濟。“十二五”期間，要著眼于興縣富民，大力發展縣域經濟。一是培育支柱產業。依托當地資源優勢和市場條件，通過優化投資環境、強化扶持政策，發展培育龍頭企業，帶動支柱產業發展。二是促進農村非公有制經濟發展。進一步完善對農村中小企業的支持政策，切實減輕農村中小企業負擔。三是促進農村勞動力轉移就業。四是落實縣域內銀行業金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款的政策，加大金融對縣域經濟發展的支持力度。
加快農村區域發展。“十二五”期間，要在糧食主產區、石山地區和草原牧區取得突破。對糧食主產區要進一步加大糧食戰略工程實施力度，全面落實全國新增千億斤糧食生產能力建設規劃；加大對產糧大縣財政獎勵支持力度；加大對產糧大縣糧食產業建設項目扶持力度，支持發展以糧食及其副產品為原料的加工業。石山地區要通過國家支持和自身努力，著力加強交通、通訊、信息等基礎設施建設，增強自我發展能力。草原牧區要加大國家投入力度，加強草原保護和建設，加大草原生態補償力度，促進牧區生態環境修復并不斷改善；逐步完善適合牧區特點的農業補貼政策，發展特色產業和觀光旅游業，促進牧民增加收入。
（二）創新農村公共管理機制
完善農村公共品投入管護機制。農村基礎設施建設和社會事業發展雖有較大進展，但投入不足、管護機制不完善。“十二五”時期，要繼續加強基礎設施建設和社會事業發展，著重建立長效投入機制，完善設施管護機制。
建立農村公共品長效投入機制。一是按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，繼續加大對農業農村基礎設施和農村民生工程的投入力度。二是改革政府支農投資管理方式，突出建設重點，提高資金使用效率。三是加大政策性金融對農業開發和農村基礎設施建設中長期信貸支持。四是建立有利于社會資金向農村投入的激勵機制，形成多元化的農村公共品投入機制。
完善農村公共品管護機制。一是健全基礎設施和社會事業項目專家評審制度，確保資金規范、安全、高效運行。二是推進農村水利建設管理體制改革，開展農電體制改革，深化農村公路管理養護體制改革。三是推進農村基礎設施產權制度改革。
推進縣鄉財政和行政體制改革。深化縣鄉財政和行政體制改革，已成為深入推進新農村建設的迫切要求。“十二五”時期，要在繼續深化縣鄉財政體制改革的同時，推進縣鄉行政體制改革。
一是調整財政收入分配格局，增加對縣鄉財政的一般性轉移支付，提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，增強縣域經濟發展實力。二是穩步推進擴權強縣改革試點，探索試行省直接管理縣（市）的行政體制，增強縣域經濟發展活力。三是按照著力增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能的要求，繼續推進鄉鎮機構改革。四是推進村民自治制度化、規范化、程序化，完善農村社會自治功能。五是順應農村居住方式和生活方式變化的要求，做好鄉村建設規劃。
轉變城鎮化發展方式，加快推進城鄉一體化發展
進入新世紀以來，我國城鎮化呈加快發展趨勢。“十二五”時期，必須調整城鎮化發展方式，優化城鎮布局、大力推動農村人口向城鎮轉移，使城鎮化成果更多地惠及農村和農民。
（一）優化城鎮布局，完善城鎮功能
堅持大中小城市和小城鎮協調發展，著力提高城鎮綜合承載能力。要把城市群作為推進城鎮化的主體形態，逐步形成高效協調可持續的城鎮化空間格局；要重點發展中小城市、縣城及中心鎮，使之成為本地區集聚人口、經濟和提供公共服務的中心。要把中小城市和小城鎮發展作為重點，著力提高人口和經濟聚集功能。完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮發展。依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權限。
（二）推進城鎮化發展的制度創新
必須按照統籌城鄉發展的要求，抓緊在城鄉體制改革關鍵環節上取得突破。“十二五”時期，要把促進農民工融入城鎮、有序轉變為城鎮居民，作為城鄉改革聯動的突破口。一是加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，推進大中城市戶籍管理制度改革。二是按照“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的要求，加快落實國家關于促進農民工進城就業的各項政策措施，促進城鄉勞動力平等就業。三是擴大城鎮住房保障覆蓋，促進有條件的城市將有穩定職業并在城市居住一定年限的農民工逐步納入城鎮住房保障體系。四是擴大農民工工傷、醫療、養老保險覆蓋面，在人口管理、子女教育、公共衛生、社會治安等方面為農民工提供基本公共服務。
作者:農業部農村經濟研究中心分析研究小組
